Безусловно, контрольно-надзорная деятельность – это важная составляющая административного климата в регионе. Не удивительно, что вопросы, касающиеся проверок – одни из наиболее часто обсуждаемых. Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Забайкальском крае регулярно получает обращения бизнесменов по этому поводу. Контрольно-надзорная деятельность для предпринимателей слишком сложна, запутана и влечет значительные расходы.
О проблеме административного климата Забайкалья говорят и результаты федерального опроса 2015 г. «Административный климат в России». Так 66% респондентов в Забайкалье считают, что за последний год административная нагрузка на бизнес увеличилась. Более 60% респондентов считают, что ужесточились административные наказания. По данным опроса, наибольшее число проверок проводят ФНС, Роспотребнадзор и Гос. инспекция труда.
Сравнительный анализ административного давления среди ряда регионов России, проведенный бизнес-омбудсменом Викторией Бессоновой, показал, что количество проведенных в 2015 году в Забайкалье проверок значительно выше, чем в большинстве других регионов. Для сравнения: в Забайкальском крае – 19 тыс. проверок, в Бурятии – 14 тыс., в Хабаровском крае – 13 тыс., В Томской области – 11 тыс, а в Амурской области и вовсе – 9 тыс. Если учесть, что в Хабаровском крае с 2014 г. число проверок возросло на 21%, в Бурятии возросло на 16%, а в Забайкалье, наоборот, снизилось на 11%, то картина становится еще более удручающей. Даже после снижения числа проверок в нашем крае и их роста в других регионах, частота проверок забайкальских предпринимателей все равно гораздо выше.
Все эти цифры получены при взаимодействии Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Забайкальском крае с органами прокуратуры. Однако прокуратура ведет статистику в соответствии с ФЗ №294 от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а его действие не распространяется на многие виды проверок. Кроме того, в статистике не учитываются административные расследования. По данным Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Забайкальском крае только один краевой Роспотребнадзор в 2015 г. провел 392 расследования, по которым к ответственности привлечено 242 субъекта.
По словам Виктории Бессоновой в Забайкалье 10 исполнительных органов государственной власти осуществляют 31 вид контроля. Так в 2015 г. ими всего проведено 4164 проверки, что на 51% меньше, чем в 2014 г. (8493). Из них внеплановых проверок – 86,5%. При этом общее количество административных наказаний, наложенных по итогам проверок, снизилось на 28,7% (от 855 в 2014 г. до 610 в 2015 г.), а сумма штрафов по сравнению с 2014 г. снизилась всего на 6%. В 2015 г. 80% штрафов выписано юридическим лицам.
Что касается органов местного самоуправления Забайкальского края, то в 2015 г. в 86 муниципальных образованиях прошло 457 проверок (на 27,5% меньше, чем в 2014 г. – 630). Из них 290 внеплановых и 167 плановых проверок, что меньше, чем в 2014 г. на 33% и 13%, соответственно. Общее же количество административных наказаний, наоборот, возросло в 3 раза. В 2015 г. по 36 проверкам наложены административные наказания (8 штрафов и 28 предупреждений).
Статистика наглядно показывает, что штрафные санкции по каждой проверке сильно ужесточились.
Больше всего проверок прошло в Чите – 54,5%, Борзе – 4,6% и Нерчинске – 3,3%. Что касается соотношения проверок, то внеплановых проверок значительно больше, чем плановых в Чите (93,2%), Хилке и Шилке (100%). Наиболее часто осуществлялся земельный (161 проверка) и жилищный (254 проверки) контроль, контроль соблюдения правил благоустройства (18 проверок), контроль в области торговли (13 проверок), имущественный контроль (6 проверок). Остальные виды муниципального контроля проводятся крайне редко или вообще не проводятся.
Виктория Бессонова отметила, что большое число внеплановых проверок вынуждает предпринимателя постоянно предоставлять множество документов. Отсюда и ключевая проблема бизнеса – высокая административная нагрузка.
При этом ответственность за нарушения несоразмерна степени причиненного вреда и общественной опасности нарушений. Например, за отсутствие знака о запрете курения для должностных лиц предусмотрен штраф 10-20 тыс. рублей, для юридических лиц – 30-60 тыс. рублей. Очевидно, что сумма в 10-60 тыс. за отсутствие знака (причем обязательно изготовленного по ГОСТу) и «тяжесть» совершенного правонарушения не соразмерны. Практика сложилась, что суды прекращают такие дела за малозначительностью. Проверяющие органы могли бы и сами это делать, но нет – направляют в суд, так как опасаются негативной реакции прокуратуры на применение малозначительности.
Применяется и такая строгая мера ответственности как административное приостановление деятельности. Причем, как правило, на максимально длительный срок – 90 дней. За это время предприниматель не может выполнять свою работу, договорные, налоговые и социальные обязательства. Такая мера уничтожает бизнес изнутри.
Особенно много вопросов вызывают внеплановые проверки. Помимо их избыточного количества бизнес-сообщество сталкивается и с другими трудностями. Зачастую проверяются не только те аспекты, которые стали основанием для проверки, но и все предприятие в целом. Более того, проверки проводятся и по жалобам от «подставных» лиц. Закон не обязывает контролирующие органы проверять достоверность сведений в обращениях и не предусматривает возможности признать проверку незаконной, если сведения о заявителе недостоверны. В результате фальсифицированные обращения граждан могут использоваться для организации «заказных» проверок, в том числе для рейдерских захватов компаний.
Бизнес-омбудсмен рассказала также, что предприниматели зачастую не имеют оперативного доступа к информации по проверке: о ее законности, основаниях и предмете. Об этом им удается узнать уже после обращения в суд или прокуратуру для оспаривания проверки. Виктория Бессонова отметила, что все эти проблемы (избыточное количество проверок, требований, часто противоречащих друг другу или устаревших, тот факт, что бизнесмены вовсе не знают о многих требованиях) год от года только накапливаются.
Но главная проблема в самой философия проверочной деятельности. Сегодня проверки ориентированы на наказание, а не на предупреждение или содействие бизнесу в исправлении нарушений.
Все эти факты подтверждают, что вопрос высокой административной нагрузки на бизнес в Забайкалье стоит действительно остро. Для снижения административного давления Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Забайкальском крае предложила ряд мер.
Во-первых, было предложено внести изменения в федеральное и региональное законодательство края: применять предупреждение за впервые совершенное правонарушение, дифференцировать размер штрафа в зависимости от категории предпринимателей, признавать проверку незаконной, если сведения о заявителе недостоверны. Объем внеплановых проверок предложено ограничить исключительно предметом, указанным в обращении. Кроме того, органам власти было рекомендовано использовать механизм предоставления рассрочки по уплате административных штрафов.
Также бизнес-защитник высказалась о необходимости контрольно-надзорным органам сместить акцент с показателей собираемости штрафов на процесс консультационно-разъяснительной работы и включить показатели по разъяснительной и предупредительной работе в состав показателей эффективности деятельности контролирующих органов.
Для устранения неосведомленности предпринимателей в вопросах проверок органам власти предложено разработать исчерпывающий перечень требований к деятельности и документам предпринимателя при каждом конкретном виде контроля. Что касается самих проверок, в настоящее время аппарат Уполномоченного разрабатывает форму, по которой контролирующие органы смогут сообщать предпринимателям об их праве приглашать Уполномоченного по защите прав предпринимателей к участию в проверке. Ранее представители бизнес-сообщества края сообщили, что мало знают об этой возможности и весьма заинтересовались ей.
Все предложения бизнес-омбудсмена Забайкалья были поддержаны Советом.